Dès que l’on s’applique à examiner de près les activités de l’État sourd un parfum de soufre : l’affaire Epstein constitue à cet égard un véritable paroxysme. Que Thomas Hobbes eut l’idée de choisir comme allégorie de l’État un monstre mentionné dans le livre biblique de Job, le Léviathan, sorte de monstre du Loch Ness, n’a rien d’anodin. L’universitaire américain Charles Tilly ose ici un parallèle détonnant entre État et mafia. Si l’État est un monstre, le plus froid de tous les monstres froids selon Nietzsche, n’y a-t-il pas que le principe héréditaire, ou système dynastique, à même de le dompter ? — Je Suis Français
À partir de 1595, la dette nationale avait atteint trois cents millions de francs. En dépit des banqueroutes gouvernementales, des manipulations monétaires et de l’augmentation monumentale des impôts, à la mort de Louis XIV, en 1715, l’emprunt de guerre avait crû jusqu’à trois milliards de francs, l’équivalent d’environ dix-huit ans de recettes royales1. La guerre, l’appareil d’État, la fiscalité, et l’emprunt avançaient à la même cadence soutenue.
Bien que la France fût précoce, elle n’était pas du tout isolée. « Même davantage que dans le cas de la France », rapporte la toujours utile Earl J. Hamilton, « la dette nationale de l’Angleterre provenait des grandes guerres et avait augmenté avec elles […]. La dette commença en 1689, avec le régime de Guillaume et Marie. Selon les mots d’Adam Smith, « l’origine de l’énorme dette actuelle de la Grande-Bretagne est à situer durant la guerre qui commença en 1688 et se termina par le traité de Ryswick en 16972« . »
Hamilton, il est vrai, cite le mercantiliste Charles Davenant, qui se plaignait en 1698 que le niveau élevé des taux d’intérêt entretenu par la nécessité dans laquelle se trouvait le gouvernement d’emprunter, gênait les mouvements du commerce anglais. La plainte de Davenant suggère, cependant, que l’Angleterre était déjà en train d’entrer dans la troisième étape des relations entre l’État et le capital, telle que la définit Frederic Lane – c’est-à-dire quand les marchands et les propriétaires terriens reçoivent une part plus grande des bénéfices de la protection que ceux qui pourvoient à la protection. Jusqu’au XVIe siècle, les Anglais attendaient de leurs rois qu’ils vivent des revenus de leurs biens propres et qu’ils ne lèvent des impôts qu’en cas de guerre. G.R. Elton date la grande innovation des Actes de subventions (subsidies bills) de Henry VIII, rédigés par Thomas Cromwell, en 1534 et en 15403. Comme auparavant, la guerre fournissait le stimulus principal aux augmentations du niveau de la pression fiscale autant que de celui de la dette. La dette et les impôts ont rarement décliné, en raison de ce que A.T. Peacock et J. Wiseman appellent un « effet de déplacement » (et que d’autres nomment parfois un « effet de cliquet »). Quand, durant la guerre, les recettes et les dépenses publiques augmentaient abruptement, elles n’étaient pas diminuées avec le retour de la paix.
Il est vrai que la Grande-Bretagne avait le double avantage de moins reposer sur des forces terrestres onéreuses que ses rivaux du continent européen et de retirer une plus grande part de ses recettes d’impôts des droits de douanes et des contributions indirectes – des taxes qui étaient, en dépit de l’évasion fiscale, significativement moins coûteuses à collecter que les taxes foncières, les impôts sur la propriété et les impôts par capitation. Pourtant, en Angleterre comme ailleurs, la dette et les impôts augmentèrent énormément à partir du XVIIe siècle. Ils s’élevèrent principalement du fait du coût grandissant de la conduite de la guerre.
Que font les États ?
Il doit maintenant être clair que l’analyse que Lane propose de la protection ne permet pas de distinguer les différents usages de la violence contrôlée par l’État. Sous la notion générale de violence organisée, les agents de l’État exécutent de manière caractéristique quatre activités différentes : a) la conduite de la guerre (éliminer et neutraliser leurs propres rivaux à l’extérieur des territoires sur lesquels ils ont une priorité continue et claire en tant que détenteurs de la force) ; b) la formation de l’État (éliminer ou neutraliser leurs rivaux à l’intérieur de ces territoires) ; c) la protection (éliminer ou neutraliser les ennemis de leurs clients) ; d) le prélèvement (acquérir les moyens de mener à bien les trois premières activités : la guerre, la construction de l’État et la protection).
La troisième activité correspond à la protection telle qu’elle est analysée par Lane, mais les trois autres impliquent aussi l’application de la force. Elles se recoupent de manière incomplète et à différents degrés (par exemple, la guerre contre les rivaux commerciaux de la bourgeoisie locale offre une protection à cette même bourgeoisie). Dans la mesure où une population est divisée en classes antagonistes et où l’État favorise, au moins partiellement, une classe ou une autre, la formation de l’État limite de fait la protection à certaines classes.
La guerre, la formation de l’État, la protection et le prélèvement de ressources prennent chacun des formes multiples. Le prélèvement, par exemple, va du pillage illégal jusqu’à la fiscalité bureaucratisée en passant par le tribut régulier. Tous les quatre dépendent pourtant de la tendance de l’État à monopoliser les moyens concentrés de coercition. Dans la perspective de ceux qui dominent l’État, chacune de ces activités – si elle est mise en œuvre effectivement – renforce généralement les autres. Ainsi, un État qui éradique avec succès ses rivaux internes renforce sa capacité à prélever des ressources, à faire la guerre et à protéger ses principaux soutiens. Dans l’Europe ancienne, au sens large, ces soutiens étaient typiquement des propriétaires terriens, des vassaux armés du monarque et des hommes d’Église.
Chacune des principales utilisations de la violence produit des formes caractéristiques d’organisation. La guerre donnait des armées, des forces maritimes et des services d’intendance. La construction de l’État donnait des instruments durables de surveillance et de contrôle à l’intérieur du territoire. La protection reposait sur l’organisation de la guerre et sur la structuration de l’État, mais elle ajoutait à cela un appareil auquel les protégés demandaient la protection qui leur était due – notamment par le biais des cours et des assemblées représentatives. Le prélèvement donnait vie à des structures fiscales et comptables. L’organisation et le déploiement de la violence eux-mêmes sont pour beaucoup à l’origine de la structure caractéristique des États européens.
La règle générale semble avoir été la suivante : plus l’activité était coûteuse, toutes choses égales par ailleurs, plus la structure organisationnelle était importante. Dans la mesure, par exemple, où un gouvernement donné investissait dans de grandes armées permanentes – un moyen coûteux, sinon efficace, de faire la guerre -, la bureaucratie créée pour servir l’armée était probablement vouée à devenir volumineuse. De plus, un gouvernement qui mettait sur pied une armée permanente tout en contrôlant une petite population était vraisemblablement voué à engager des frais importants, et donc à construire une structure encore plus lourde, que le gouvernement d’un pays plus peuplé. La Prusse-Brandebourg en a été l’exemple classique. L’effort prussien pour mettre sur pied une armée qui pourrait rivaliser avec ses grandes concurrentes du continent européen engendra une structure immense; cet effort militarisa et bureaucratisa la plus grande partie de la vie sociale allemande.
Dans le cas du prélèvement, plus l’ensemble des ressources est limité et moins l’économie est commercialisée, toutes choses égales par ailleurs, plus le travail de prélèvement des ressources pour soutenir la guerre et les autres activités gouvernementales est difficile. C’est ce qui explique l’extension de l’appareil fiscal français. L’Angleterre illustre la proposition inverse, à savoir que d’importantes ressources commercialisées aboutissent à un appareil fiscal relativement restreint. Comme l’a démontré Gabriel Ardant, le choix de la stratégie fiscale a probablement fait la différence. Dans l’ensemble, les impôts fonciers étaient coûteux à collecter, comparés aux taxes sur le commerce, en particulier celles sur les grands flux de marchandise, qui étaient relativement faciles à contrôler. Sa position à cheval sur la Baltique donna par exemple au Danemark une opportunité extraordinaire pour tirer profit des revenus douaniers.
En ce qui concerne la formation de l’État (au sens restreint d’élimination ou de neutralisation des rivaux locaux de ceux qui contrôlaient l’État), un territoire peuplé par des grands propriétaires fonciers ou par des groupes religieux distincts imposait généralement des coûts plus élevés de conquête qu’un territoire fragmenté ou doté d’une culture homogène. Cette fois, la Suède, avec son appareil de contrôle relativement petit mais efficace, illustre cette relation.
Enfin, le coût de la protection (au sens d’élimination ou de neutralisation des ennemis des clients de ceux qui font l’État) augmentait plus vite que la population. L’effort du Portugal et de ses marchands fournit à ce propos un cas d’école : l’effort de protection était inefficace, mais aboutissait néanmoins à la constitution d’une structure étatique massive.
Ainsi, la taille même du gouvernement variait directement en fonction de l’effort dévolu au prélèvement, à la formation de l’État, à la protection, et, en particulier à l’effort de guerre, mais en fonction inverse de la commercialisation de l’économie. De plus, l’importance relative des différentes structures gouvernementales variait avec les ratios coût/ ressources du prélèvement, de la formation de l’État, de la protection et de la guerre. On observe en Espagne une hypertrophie de la cour et des cours du fait de siècles d’efforts pour soumettre des ennemis intérieurs, alors que l’on est étonné de voir comment, en Hollande, l’appareil fiscal s’accroît faiblement, avec pourtant des impôts élevés, dans le cadre d’une économie riche et commerçante.
Il est clair que la guerre, le prélèvement des ressources, la fabrication de l’État et la protection étaient nettement interdépendants. Selon une séquence idéale-typique, un grand seigneur faisait la guerre efficacement pour devenir dominant sur un territoire important ; la conduite de la guerre conduisait à un prélèvement accru de moyens guerriers – hommes, armes, nourriture, logement, transport, approvisionnement et/ou argent pour les acheter – sur la population du territoire. La mise en place d’une capacité guerrière augmentait de la même façon que la capacité à prélever. L’activité même du prélèvement, si elle était menée à bien, se substituait à l’élimination, à la neutralisation ou à la cooptation des rivaux locaux du grand seigneur. Ce processus conduisait à la mise en place de l’État, avec l’organisation de structures pour collecter les impôts, des forces de police, de la Cour et des organismes de financement étatique. Dans une moindre mesure, la guerre participait à la formation de l’État de manière similaire, par l’instauration d’une organisation militaire : des armée permanentes, des industries de guerre, des bureaucraties et (plus tard) des écoles se développèrent en même temps que l’appareil étatique. Toutes ces structures contrôlaient des rivaux et des opposants potentiels. Au cours de la guerre, du prélèvement des ressources et de la construction de l’appareil d’État, les dirigeants des États contractaient des alliances avec des classes sociales spécifiques. Les membres de ces classes prêtaient des biens, fournissaient des services techniques ou aidaient à assurer la bienveillance du reste de la population, tout en cherchant à se protéger de leurs propres rivaux et ennemis. En conséquence de ces multiples choix stratégiques, un appareil d’État distinct croissait à l’intérieur de chaque partie importante de l’Europe. o■o (À suivre)
1Id., p. 247 et 249.
2Ibid., p. 254.
3Elton (G.R.), « Taxation for War and Peace in Early-Tudor England », in Winter, (J.M.), ed., War and Economic Development: Essays in Memory of David Joslin, Cambridge, Cambridge University Press, 1975 (« 1540 a scrupuleusement continué la véritable innovation de 1534, en ce sens que des contributions extraordinaires pouvaient être exigées pour d’autres raisons que la guerre », p. 42).
Ce texte est la traduction par Laurent Godmer et Anne-France Taidet de «War Making and State Making as Organized Crime», in Evans (P.B.), Rueschmeyer (D.), Skocpol (T.), eds, Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge University Press, 1985, chapitre 5, p. 169-191. Il est disponible gratuitement et en intégralité en ligne, publié par Persée (Politix. Revue des sciences sociales du politique. 2000, n° 49, pp. 97-117. Fait partie d’un numéro thématique : Les mafias).